山西大同天镇县南河堡乡南河堡村
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政策法规

城乡一体化

发布时间:2012-08-29 20:36:09     阅读:592 举报

      基本概念   

      城乡一体化是是随着生产力的发展而促进城乡居民生产方式、生活方式和居住方式变化的过程,使城乡人口、技术、资本、资源等要素相互融合,互为资源,互为市场,互相服务,逐步达到城乡之间在经济、社会、文化、生态上协调发展的过程。 城乡一体化,是一项重大而深刻的社会变革。不仅是思想观念的更新,也是政策措施的变化;不仅是发展思路和增长方式的转变,也是产业布局和利益关系的调整;不仅是体制和机制的创新,也是领导方式和工作方法的改进。对于城乡一体化的根本应该废除原有的城乡二元体制制度。改革户籍制度废除现行的人口流动管制。 实现方式  社会学和人类学界从城乡关系的角度出发,认为城乡一体化是指相对发达的城市和相对落后的农村,打破相互分割的壁垒,逐步实现生产要素的合理流动和优化组合,促使生产力在城市和乡村之间合理分布,城乡经济和社会生活紧密结合与协调发展,逐步缩小直至消灭城乡之间的基本差别,从而使城市和乡村融为一体。经济学界则从经济发展规律和生产力合理布局角度出发,认为城乡一体化是现代经济中农业和工业联系日益增强的客观要求,是指统一布局城乡经济,加强城乡之间的经济交流与协作,使城乡生产力优化分工,合理布局、协调发展,以取得最佳的经济效益。有的学者仅讨论城乡工业的协调发展,可称为“城乡工业一体化”。规划学者是从空间的角度对城乡结合部做出统一的规划,即对具有一定内在关联的城乡物质和精神要素进行系统安排。生态、环境学者是从生态环境的角度,认为城乡一体化是对城乡生态环境的有机结合,保证自然生态过程畅通有序,促进城乡健康、协调发展。

  我们认为,城乡一体化是城市化发展的一个新阶段,是随着生产力的发展而促进城乡居民生产方式、生活方式和居住方式变化的过程,是城乡人口、技术、资本、资源等要素相互融合,互为资源,互为市场,互相服务,逐步达到城乡之间在经济、社会、文化、生态上协调发展的过程。城乡一体化就是要把工业与农业、城市与乡村、城镇居民与农村居民作为一个整体,统筹谋划、综合研究,通过体制改革和政策调整,促进城乡在规划建设、产业发展、市场信息、政策措施、生态环境保护、社会事业发展的一体化,改变长期形成的城乡二元经济结构,实现城乡在政策上的平等、产业发展上的互补、国民待遇上的一致,让农民享受到与城镇居民同样的文明和实惠,使整个城乡经济社会全面、协调、可持续发展。 城乡一体化,是一项重大而深刻的社会变革。不仅是思想观念的更新,也是政策措施的变化;不仅是发展思路和增长方式的转变,也是产业布局和利益关系的调整;不仅是体制和机制的创新,也是领导方式和工作方法的改进。对于城乡一体化的根本应该废除原有的城乡二元体制制度。改革户籍制度废除现行的人口流动管制。

      稳步推进城市化

  我国农民人均占有资源太少是制约农民收入增长的根本原因。农业是耕地密集型和水资源密集型产业,然而我国人均耕地不到世界人均耕地的1/2,人均水资源仅为世界人均的1/4。我国农民人均耕地约为世界农村人均耕地的1/3。由于农户经营规模太小,粮食和许多大宗农产品,如棉花、油料等生产费用高,使得我国大多数农产品的生产成本过高,纯收益率太低。要增加农民的收入就要在推进工业化的过程中稳步推进城市化,减少农民数量,增加农民人均占有资源量,这是增加农民收入的根本出路。推进城市化的重要前提条件是,改变我国的二元户籍管理制度,为农村剩余劳动力向城镇转移创造条件。农民向城镇转移主要靠市场的力量,但是也需要政府加强引导。在工业化和城市化过程中,特别需要保护失地农民的合法权益。

      调整国民收入分配

  长期以来,我国固定资产投资比重过高,消费比重太低,经济增长过分依赖于固定资产投资的增长,消费对经济增长的拉动力比较小。投资比重过高也是我国居民特别是农村居民消费增长缓慢的一个原因。我国应该调整投资与消费的比例,逐步提高消费比重,降低投资的比重,使投资与消费的比例逐步达到能够使经济长期保持稳定快速增长的水平。与此同时,还需要大力调整国民收入分配结构,中央政府应该逐步增加对于中西部地区和广大农村的转移支付,建立公平合理的农村义务教育体制;积极探索农村医疗和基本社会保障制度的创新问题,为今后从根本上解决农村社会保障问题创造条件。要做到这一点,需要通过不断完善税收制度,强化对高收入人群的税收征管,逐步增加财政收入占GDP的比重,提高中央政府对于国民收入再分配的能力。

      建立全国统一的劳动力市场

  解决城乡收入差距问题,当务之急是应该从体制上解决城乡居民机会不均等和劳动力市场的地区分割问题。我国需要创造条件尽快取消对农村居民的各种非国民待遇的政策规定,取消现存的城乡分割的劳动力市场,逐步建立全国统一的劳动力市场,使得农民有与城镇居民均等的就业机会和公平竞争的市场和法律环境。精简乡镇政府机构  农民负担过重一直是制约农民收入和消费增长的一个重要因素。而乡镇政府机构庞大、人员臃肿则是农民负担过重的主要原因之一。有资料表明,全国乡级供养人员达800多万人,每个乡镇平均200人左右,大大超出了农民的承受能力。因此,精简乡镇政府机构,缩减政府办事员数量,改革乡镇财政体制,是减轻农民负担,增加农民收入的途径之一。2004年,由于积极贯彻中央政府减轻农民负担的各项方针政策,减轻农民负担工作取得重大成绩。目前需要积极探索建立防止农民负担反弹的长效机制,巩固改革成果。今后随着城市化的发展,农村居民逐步减少,应该相应地及时减少乡镇政府机构编制,缩减办事员数量。

      依靠科技和制度创新繁荣农村经济

  改革开放以来,科技进步极大地促进了我国农业增产,农民增收。今后需要继续加强农业科技研究,通过引进良种,推广先进的农业技术等措施促进农业丰收,提高农民收入。与此同时,还需要健全农业社会化的服务体系,逐步建立起比较完善的农产品流通体系;积极支持发展多种形式的农村专业合作组织,鼓励龙头工商企业与农户合作经营;大力发展农产品加工业,促进农村第二、三产业的发展。资金短缺和农村金融服务体系不健全一直是制约农村经济发展的重要因素之一。要繁荣农村经济,首先需要深化农村金融体制改革。在继续深化农村信用社改革的同时,需要探索发展新的农村合作金融组织,以支持农村经济的发展。
  因此,应按照公平的原则全面推进城乡一体化,把保障农民发展权放在首位,尊重农民选择权,尤其要防止把城乡一体化当作圈地、剥夺农民的工具;要加快产业布局调整,推进劳动密集型产业、涉农工业和农产品加工业从城市向农村转移,进一步加快城乡产业结构调整,优化城乡产业布局,强化城乡产业之间的协作和联系,鼓励城市资金、人才等生产要素进入农村,改变资源从农村向城市单向流动的格局;还要按照公平的原则配置公共资源,尤其是财政资源以及公共服务资源,以城乡基本公共服务均等化为导向,不断优化财政支出结构,推进城乡公共服务制度对接。[1]

      路径选择

  十七届三中全会于10月12日在北京闭幕,会议集中讨论了在下一个阶段里农村改革的方向和发展的道路。我国的改革以农村发端但高潮在城市,先富带动后富模式并不适应城乡发展的现实。原本寄希望于城市发展带动农村同时进步,而现实却是城乡分化和落后农村渐渐成为城市进一步发展的障碍,发达地区对落后地区的涓滴效应却异化为发达城市对原本落后的农村各种资源的吞噬。
  过去,我国农村问题研究常常陷于将常识公理化,以至于习惯性的错误渐成真理,建立于此类公理之上的研究成为空中楼阁。所谓“城乡二元结构”就是一例,目前普遍的观点认为二元结构即是农村发展停滞之源,而我们长期的改革不仅没有化解二元结构问题反而使之恶化。这种认识成为了一系列错误观点的依据,其中最为典型的就是认为市场化改革对农村发展的实质性恶化。
  这种认识的泛滥掩盖了其背后的深层次原因,城乡二元结构实质是工农业收益率差别的具体体现,在现代工业的一次次革命之后农业的利润已经被远远甩在身后。计划经济下政府主导的优先发展工业的战略人为隔离城乡经济,这应被看作是城乡二元结构之肇端;而在市场化改革之后,经济效益更为显著的工业自然会集中最多的社会资源,随着各种市场货币化之后,城乡差距显得(货币计量)更为扩大,但我们认为市场化改革恶化城乡二元分化之说并不真实。
  农村的大幅度落后的影响不仅限于农村,城市的经济升级和产业爬升也受到了落后农村的拖累,农村问题已经成为困扰我国经济进一步发展的最大障碍,统筹城乡发展刻不容缓。在此次全会中,二元结构成为解决农村问题的突破口,城乡一体化则成为了农村改革的最终目标。在此共识之下的路径选择非常重要,改革的历史实践证明,单方面通过发展城市寄希望于城市发展的涓滴效应反馈农村并非发展的良方,高速发展的城市反而成了吸收农村资源的黑洞,我们首先应该确定政府主导,政策倾斜的发展模式。
  其次,政府主导并积极干预农村改革并非新鲜事物,地方政府从未停止过干预经济的行为,我们何以要老生常谈?我们常常看到的种种政府“越位”干预行为正是我们对农村发展战略的误读,它的基本思路是城市发展受限→农村改革腾出资源、空间→农民被迫转型,它基本还是改革以来工业核心论的延续,并非真正意义上的农村深化改革。
  下一阶段的农村改革必须在思路上确定农村为中心,变被动的强迫为农民主动的选择。此次全会召开过程中热议的涉农话题大量围绕着农民利益保护的角度,这就是改革思路长期畸形所造成。如果这一思路不能改变,所谓土地、资金和户籍的改革只会带来预料之外的后果:落实土地产权导致兼并和土地流失,投入资金流向非农产业,改革后的户籍成为精装的手铐。

      城乡一体化:他山之石可攻玉

      日本避免“城乡二元结构”

  日本在上世纪前半叶因追求发展工业,一度出现工农收入和城乡差距拉大等现象。但此后,日本通过根本性制度安排,从源头上避免“城乡二元结构”的形成,实现了较为均衡的统筹发展。
  助推城乡发展一体化
  在经济高速发展时期,日本政府的一系列根本性制度安排成为日本避免“城乡二元结构”出现的核心因素。
  首先,城乡居民享受同等的政治经济待遇,在房籍、政治权利、社会保障和人员流动等政策上对城乡居民一视同仁,避免人为造成城乡差别。
  战后经济高速发展时期,日本大量农民离开土地进城工作,有些大企业甚至采用“集团就职”方式,到农村中学整班招收毕业生进城务工。对此,日本政府一方面为新进城务工的农民提供与城市居民相同的社会保障和市民身份;另一方面严格要求企业保障劳动者就业,采用“终身雇佣制”等方式确保农民在进城后不会因失业而陷入困境。这在很大程度上避免了农民在“失地”后再“失业”所带来的严重后果,避免了城市出现“流民”阶层。
  其次,消除阻碍人员、资金等经济要素在城乡间流动的壁垒,促进各种资源向农村和落后地区流动。
  在大量农村人口进城的同时,也有很多日本城市居民希望到农村和小城镇居住或投资从事农业经营。为此,日本建立了较为完善的农业耕地和农村住宅流转体制,鼓励城市人口到农村居住或投资。从城市“下乡”从事农业经营的居民,往往会给农村带来一定的资本,这有利于农业生产集约化。此外,还有很多老年城市居民退休后到大城市远郊或地方小城镇购房生活,其中有些人还租用或购买小块土地耕作。这一方面减轻了东京、大阪等超大城市的人口压力,另一方面也给地方带来大量投资并拉动个人消费。
  第三,重视城市化过程的总体布局,避免出现“城乡结合部”和“贫民窟”。
  在经济高速发展时期,日本也经历过大城市人口迅速增长的阶段。以东京为例,1955年至1970年期间,每年净流入人口达30万至40万人。但由于东京的城市规划以放射状大容量轨道交通为依托,沿轨道交通站点(多为过去的小城镇)建设生活服务、文化娱乐和治安配套完善的居民区,包括大学教授等较为富裕人士在内的、大量在东京工作的居民选择在距东京市中心数十公里的千叶县和埼玉县等地居住。
  由于规划合理、配套齐全、日本很多大城市带动了周边大片区域发展,东京周边的“首都圈”和大阪神户周边的“阪神圈”等发达经济圈应运而生。

      细化配套措施 攻克制度壁垒

  日本通过建立统一的社会保障体系、建设高标准的卫星城和小城镇、维持农产品较高价格以保障农民收入等措施,打通了城乡之间存在的各种壁垒。
  第一,统一社会保障体系和宽松的户籍制度是城乡居民相互流动的前提。在日本,居民的养老、失业和医疗保险全国统一,不以地区或身份区分,居民转移户籍几乎不受限制。这使得日本全国人员流动较为方便,解除了农民进城或城市居民“下乡”的后顾之忧。
  第二,高标准建设大城市外围卫星城和小城镇是大城市减轻人口压力的前提条件。日本很多大城市的外围卫星城和小城镇的基础设施、生活服务、文化娱乐等条件与大城市中心区相差无几,吸引了很多城市居民前去居住。充分利用好包括退休老人、不必每天通勤的上班族、小企业主及其雇工等群体的资本和消费需求,在很大程度上促进了日本中小城市和小城镇的发展,既避免了大城市人口过快膨胀,又拉动了农村发展,有力促进了城乡平衡和区域平衡。
  第三,采取各种措施维持农产品较高价格以保障农民收入。为增加农民收入,日本在对外贸易中多利用高关税、高检疫检验标准等有形或无形“保护壁垒”,在国内则通过农协等行业组织或地区组织维持农产品较高价格。这实际上是以城市消费者出资的形式对农业进行隐形补贴。同时,为保障城市低收入阶层人群的基本生活,日本政府通过补贴等方式使国内市场鸡蛋、牛奶和面包等基本食品的价格处于较低水平。
  按照人口和国土比例,日本的人口密度约为中国的3倍,且其国土山地多平原少。在这种基本国情下,日本不仅实现了城乡共同富裕和高度城市化,还发展了农业、确保了大米完全自给和大部分蔬菜自给。以日本的情况来看,我国无论在大城市郊区、中小城市和小城镇建设方面,还是在农业集约化、精细化方面,都具有巨大潜力。

      助推城乡发展一体化

  在经济高速发展时期,日本政府的一系列根本性制度安排成为日本避免“城乡二元结构”出现的核心因素。
  首先,城乡居民享受同等的政治经济待遇,在房籍、政治权利、社会保障和人员流动等政策上对城乡居民一视同仁,避免人为造成城乡差别。
  战后经济高速发展时期,日本大量农民离开土地进城工作,有些大企业甚至采用“集团就职”方式,到农村中学整班招收毕业生进城务工。对此,日本政府一方面为新进城务工的农民提供与城市居民相同的社会保障和市民身份;另一方面严格要求企业保障劳动者就业,采用“终身雇佣制”等方式确保农民在进城后不会因失业而陷入困境。这在很大程度上避免了农民在“失地”后再“失业”所带来的严重后果,避免了城市出现“流民”阶层。
  其次,消除阻碍人员、资金等经济要素在城乡间流动的壁垒,促进各种资源向农村和落后地区流动。
  在大量农村人口进城的同时,也有很多日本城市居民希望到农村和小城镇居住或投资从事农业经营。为此,日本建立了较为完善的农业耕地和农村住宅流转体制,鼓励城市人口到农村居住或投资。从城市“下乡”从事农业经营的居民,往往会给农村带来一定的资本,这有利于农业生产集约化。此外,还有很多老年城市居民退休后到大城市远郊或地方小城镇购房生活,其中有些人还租用或购买小块土地耕作。这一方面减轻了东京、大阪等超大城市的人口压力,另一方面也给地方带来大量投资并拉动个人消费。
  第三,重视城市化过程的总体布局,避免出现“城乡结合部”和“贫民窟”。
  在经济高速发展时期,日本也经历过大城市人口迅速增长的阶段。以东京为例,1955年至1970年期间,每年净流入人口达30万至40万人。但由于东京的城市规划以放射状大容量轨道交通为依托,沿轨道交通站点(多为过去的小城镇)建设生活服务、文化娱乐和治安配套完善的居民区,包括大学教授等较为富裕人士在内的、大量在东京工作的居民选择在距东京市中心数十公里的千叶县和埼玉县等地居住。
  由于规划合理、配套齐全、日本很多大城市带动了周边大片区域发展,东京周边的“首都圈”和大阪神户周边的“阪神圈”等发达经济圈应运而生。 
  细化配套措施 攻克制度壁垒
  日本通过建立统一的社会保障体系、建设高标准的卫星城和小城镇、维持农产品较高价格以保障农民收入等措施,打通了城乡之间存在的各种壁垒。
  第一,统一社会保障体系和宽松的户籍制度是城乡居民相互流动的前提。在日本,居民的养老、失业和医疗保险全国统一,不以地区或身份区分,居民转移户籍几乎不受限制。这使得日本全国人员流动较为方便,解除了农民进城或城市居民“下乡”的后顾之忧。
  第二,高标准建设大城市外围卫星城和小城镇是大城市减轻人口压力的前提条件。日本很多大城市的外围卫星城和小城镇的基础设施、生活服务、文化娱乐等条件与大城市中心区相差无几,吸引了很多城市居民前去居住。充分利用好包括退休老人、不必每天通勤的上班族、小企业主及其雇工等群体的资本和消费需求,在很大程度上促进了日本中小城市和小城镇的发展,既避免了大城市人口过快膨胀,又拉动了农村发展,有力促进了城乡平衡和区域平衡。
  第三,采取各种措施维持农产品较高价格以保障农民收入。为增加农民收入,日本在对外贸易中多利用高关税、高检疫检验标准等有形或无形“保护壁垒”,在国内则通过农协等行业组织或地区组织维持农产品较高价格。这实际上是以城市消费者出资的形式对农业进行隐形补贴。同时,为保障城市低收入阶层人群的基本生活,日本政府通过补贴等方式使国内市场鸡蛋、牛奶和面包等基本食品的价格处于较低水平。
  按照人口和国土比例,日本的人口密度约为中国的3倍,且其国土山地多平原少。在这种基本国情下,日本不仅实现了城乡共同富裕和高度城市化,还发展了农业、确保了大米完全自给和大部分蔬菜自给。以日本的情况来看,我国无论在大城市郊区、中小城市和小城镇建设方面,还是在农业集约化、精细化方面,都具有巨大潜力。

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